Enivado por José Antonio Sierra
política exterior
Por José Antonio de Yturriaga
¿ESTÁ LA POLÍTICA
EXTERIORLA ALTURA DE LOS TIEMPOS?
El
Director-adjunto del Consejo Europeo de Relaciones Internacionales en Madrid,
Francisco de Borja Lasheras, publicó el pasado 15 de Enero en “El Mundo” un interesante artículo
titulado “España ante una nueva era
mundial”. En él planteó una serie de cuestiones sobre la adecuación de la
política exterior española a las circunstancias actuales en el mundo. Contiene
comentarios acertados y otros no tanto, pues a veces son imprecisos, confusos y,
en ocasiones, contradictorios. El principal mérito del artículo es que ofrece “food for thought”, motivos para
reflexionar sobre dicha política, condicionada en gran medida por la
pertenencia de España a la UE.
Introspección en la
política exterior de España
El punto de
partida del artículo es que los líderes políticos pueden influir el presente y
diseñar el futuro de un país, gobernando para su generación inmediata y, en
parte, para la siguiente. Para ello deben asumir la difícil responsabilidad de
preparar a la sociedad para nuevos desafíos en un momento en que los dirigentes
que ahora llegan a la palestra heredan un Estado, una democracia y un mundo en
crisis. Uno de los graves riesgos de la España posterior a las elecciones del 20-D es que
sus gobernantes y ciudadanos ahonden en la introspección política y social de
nuestro Estado. El tozudo ensimismamiento ibérico ha sido, con escasas
excepciones, la regla general en la
España moderna y post-moderna.
Esta introspección se ha
trasladado a Europa, que mira al mundo que la rodea llena de inseguridad y con
miedo a cualquier cambio en su estilo de vida. Mientras la UE profundiza en sus divisiones
y alcanza la irrelevancia global, el mundo entra en una era insegura que
mantiene en vilo a la España
política. Un segundo riesgo, ligado al anterior, es el continuismo de algunos
“totems” dogmáticos de pensamiento y de inercias que han solido condicionar la
aproximación de nuestras élites a las
relaciones internacionales y marcado la política exterior de España. Estos
totems se traducen en errores de diagnóstico sobre el escenario internacional
con continuos frenos a una acción exterior minimamente ambiciosa o en
repentinos vaivenes que dilapidan la credibilidad de España. Nuestra visión de
la política exterior sigue a menudo presa, bien de lugares comunes y dogmas
sobre Europa, la OTAN ,
Rusia o la política de alianzas, bien de polvorientos conceptos de un Derecho
Internacional más propios de 1945 que del siglo XXI. No explica Lasheras , sin
embargo, cuáles son esos totems o dogmas acerca de temas básicos de la política
exterior española –como Europa o la política de defensa-, ni a qué obsoletos
concepto del Derecho Internacional se refiere.
Parámetros de la
política exterior española
Los
objetivos básicos de nuestra política exterior fueron claramente expuestos en
1992 por el entonces Ministros de Asuntos Exteriores, Francisco Fernández
Ordóñez, cuando afirmó:”Una vez abierta la puerta, superados el encogimiento y
el ensimismamiento –el sueño hipnótico del que hablaba Unamuno-, el camino que
se dibuja ante nosotros nos lleva de manera natural hacia donde precisamente
estamos hoy: la integración en Europa, la proyección iberoamericana, la
solidaridad mediterránea y el vínculo atlántico”. Estos vectores han sido seguidos
en lo esencial por los Gobiernos de la Monarquía , la República , el franquismo
o la democracia, pese a los cambios de Gobierno e incluso de régimen. Los
Gobiernos introducían ligeras variaciones de conformidad con su orientación
política y las circunstancias del momento, pero el núcleo principal permanecía
invariable, porque –como mantenía Charles-Maurice de Talleyeirand- los
intereses del Estado son permanentes y no deben ser supeditados a convicciones
o veleidades ideológicas. Esto es lo que sucedió durante los Gobiernos de José
Luis Rodríguez Zapatero, que volvieron como un guante la política tradicional seguida
por José María Aznar: cambio de actitud en las cuestiones de Gibraltar y del Sahara
Occidental, enfriamiento de las relaciones con Estados Unidos y con la OTAN , apoyo al socialismo
“bolivariano”, menor presencia y protagonismo en la UE , internacionalismo
“buenista”…A estos cambios significativos en la política exterior española sí
le serían aplicables las críticas de Lasheras, aunque no haya precisado cuál es
su alcance completo. Más cuestionable sería su extensión a la política del último
Gobierno, que retornó su orientación tradicional.
En cuanto al Derecho
Internacional, no se ha aplicado el clásico que se basaba en la exclusividad de
la soberanía nacional, cuando el ingreso
de España en las Comunidades Europeas/Unión Europea supuso –políticas comunes,
unidad de mercado, libertad de movimiento-, sigue suponiendo –unión monetaria y
adopción del euro- y deberá suponer aún más importantes cesiones de soberanía a
una institución supranacional –unión financiera y económica, política exterior
y defensa comunes-. Si de algo cabe acusar a España y a sus socios de la UE es de su renuencia a ceder más
soberanía para avanzar en el proceso de integración hasta lograr una auténtica
unión económica y política. Sólo así podría la UE competir en pie de igualdad con las grandes
potencias tradicionales –Estados Unidos, Rusia, China, Japón- y con las
emergentes –India, Brasil, Méjico-. El proceso de integración, doloroso como todo
parto, se ha visto dificultado desde dentro por miembros como la Gran Bretañala UE
de Estados insuficientemente preparados, obstaculizar el consenso y –cuando no
lograba frenar el proceso- imponer la cláusula de exclusión –“opting-out-, que ha forzado la “Europa a
varias velocidades” y debilitado a la Unión.
Parala Unión tendría como punto
positivo, en compensación a los muchos negativos, la supresión del obstruccionismo
que actualmente provoca.
Actitud de España en
relación con las cuestiones de Kosovo y Siria
Lasheras
añade a los problemas citados la “incontenible tentación demagógica de marcar
frívolos puntos en casa con dossieres tan
complejos como Kosovo (Cataluña) o Siria (Azores)”. ¿Qué quiere decir con
esto?. España ha adoptado una actitud correcta respecto a Kosovo y quien se ha
equivocado ha sido la mayoría de los miembros de la UE , bajo el impulso de Estados
Unidos, Gran Bretaña y Alemania. La autoproclamación de la independencia
kosovar –tolerada, cuando no alentada por Occidente- ha supuesto, en el plano
jurídico, una flagrante violación del Derecho Internacional clásico y moderno
y, en el plano político, una negación del principio de integridad territorial
de los Estados y una trasgresión de la inviolabilidad de las fronteras europeas
consagrada en el Acta de Helsinki. Ha dado respaldo a las pretensiones de
autodeterminación de Cataluña y otras regiones de España y de Europa, y sentado
un grave precedente.
En relación con a Siria, confieso
que no entiendo la referencia al archipiélago portugués. La guerra civil siria
constituye –junto con el permanente y estancado conflicto árabe-israelita en
Palestina- el mayor peligro para la estabilidad en Oriente Medio e incluso en
Europa, como se ha visto con la crisis de los refugiados. En este tema, la UE ha dado muestras de su
irrelevancia, pese a haber sido dos de sus socios –Francia y Gran Bretaña- los
principales responsables de los conflictos en la región tras su presencia
colonial en Siria, Líbano, Irak y el Golfo Arábigo-Pérsico. En su “Estrategia
Regional para Siria, Irak y la amenaza del Daesh”,
la Unión ha
hecho un acertado diagnóstico de la situación del enfermo y sugerido la terapia
adecuada para solucionar sus males –incluido el envío de misiones civiles y
militares-, pero se ha negado a implicarse en operaciones armadas, dejando esta
tarea a la heterogénea alianza formada por Estados Unidos y a los aliados de
Bashar al-Asad, Rusia e Irán. Vladimir Putin apoya incondicionalmente al
impresentable líder sirio, no sólo por convicción o conveniencia, sino también
como baza para recuperar el protagonismo perdido en la escena internacional
tras la condena de Occidente y el aislamiento al que ha sido sometida Rusia tras su intervención en Ucrania. Irán
es, por otra parte, un factor clave para la solución del conflicto sirio. Su
reciente Acuerdo Nuclear con el Grupo de los 5 + 1 lo está sacando del
lazarillo en el que se encuentra y permitido el gradual levantamiento de las
sanciones internacionales. El Acuerdo ha encontrado la oposición de Israel por
razones obvias –Irán sigue negándose a reconocerlo- y del otro gran aliado de
Estados Unidos en la región, Arabia Saudita, que lidera la mayoría árabe sunita
y pugna por la hegemonía en el Golfo con Irán, cabeza de la minoría árabe
chiita. España y la UE
deberían apoyar la normalización de las relaciones con Irán y tratar de que
modere su infantilismo revolucionario y acepte la existencia de Israel, cuya
seguridad debe ser garantizada por Occidente, a la par que el ejercicio del derecho
del pueblo palestino a la libre determinación y a la constitución de un Estado
propio.
España ante la
política exterior común en la Unión Europea
En opinión
de Lasheras, la política exterior y la diplomacia tienden al mantenimiento del
“status quo”, pero la nueva política
propugna y los nuevos tiempos requieren una regeneración colectiva cuyo primer
paso consistiría en abrir nuestro pensamiento político a otras visiones
vigentes en Europa y en el mundo actual,
y en hacer un replanteamiento de algunos de estos dogmas, lugares comunes y tentaciones simplistas. De nuevo hace
referencia a tales dogmas, pero no explica a qué pensamientos o dogmas se
refiere. También critica el apoyo de los Gobiernos y de los partidos políticos
a la idea de “una Europa más fuerte en el mundo”, cuya realización es dudosa
debido al gran número de Estados que forman la UE y las profundas divergencias entre ellos, y a
la inexistencia de una voluntad política real
para llevar a cabo proyectos de envergadura. Habría que dar un paso de
gigante para el establecimiento de una política común de defensa, que
requeriría de los Estados miembros renuncias a la soberanía que no están
dispuestos a contemplar. El politólogo se pregunta retóricamente:¿Reconocería
España a Kosovo si lo decidiera una mayoría cualificada del Consejo de la Unión ?, ¿renunciaría a su
representación nacional en foros internacionales claves a favor de instituciones comunitarias?, ¿adoptaría
decisiones inmediatas para la defensa urgente de los Países Bálticos o de
Finlandia?....
Son
preguntas diferentes y de distinto alcance, que están vinculadas a una última
fase del proceso de integración total al que los Estados miembros se resisten
por suponer una renuncia a elementos básicos de la soberanía: la política
exterior y la defensa nacional. Si en el
ámbito de la primera se llegara en el seno de la UE a un acuerdo para realizar una política común
y aplicar las decisiones adoptadas por una mayoría cualificada, España debería
asumir sus compromisos y reconocer a Kosovo, aunque ello sea contrario a sus
intereses nacionales vitales. Debería, por supuesto, tratar de hacerlos valer
frente a los intereses no vitales de sus socios en el tema durante la
negociación que llevara a la adopción de semejante decisión. Podría, por otra parte,
alegar la cláusula “opting-out” cuando se pusieran en riesgo intereses vitales como el
de la integridad territorial, que podría verse afectado por el reconocimiento
de un Estado secesionista. Las decisiones adoptadas por mayoría deberían
aplicarse en todos los ámbitos de la política exterior, incluido el de la
participación en Organizaciones Internacionales como la ONU , mediante la actuación de un
órgano común que representara a todos los Estados miembros y votara en su
nombre. Francia y Gran Bretaña tendrían que delegar su derecho de veto en el
Consejo de Seguridad en la institución comunitaria y no parece probable, por el
momento, que estas dos grandes potencias venidas a menos vayan a renunciar a
uno de los privilegios esenciales derivados de sus pasadas grandezas.
En el segundo ámbito, y pese a no
haberse llegado aún a una defensa común, los Estados miembros de la UE ya se han comprometido por
el artículo 42-7 del Tratado de Lisboa de 2007 a “prestar ayuda por
todos los medios a su alcance” a un Estado miembro que fuera agredido en su
territorio. A él hay que añadir el compromiso asumido en el artículo 5 del
Tratado de Washington de 1948 –en el que son partes la mayoría de los Estados
miembros de la Unión ,
incluida España- de que los ataques dirigidos contra cualquier miembro de la OTAN serían considerado como
una agresión a los demás y cada uno de ellos debería tomar de forma inmediata
las acciones que juzgara necesarias,”incluido el uso de la fuerza armada”, para
restablecer y garantizar la seguridad en la región del Atlántico Norte. En
consecuencia, España tendría que contribuir a la defensa de los Países
Bálticos, de Finlandia o de cualquier Estado miembro de la UE o de la OTAN en caso de que fueran
atacados.
Aislacionismo y
tolerancia con las autocracias
Ante la
existencia de lagunas en la plena integración europea –especialmente en los
ámbitos citados de la política exterior y de la defensa- Lasheras estima que
hay que trabajar más estratégicamente ante esa realidad imperfecta, luchar
contra la fragmentación europea y la involución democrática, y dotar de
contenido práctico la idea de solidaridad ante escenarios como los atentados
terroristas o la crisis de los refugiados. No puede estar más de acuerdo.
Advierte asimismo sobre otros dos riesgos: el aislacionismo y el “instinto
contemporizador de lo autoritario”. Respecto al primero, afirma que no es
sostenible el mantra de “voy a Irak, me voy de Irak” ante cualquier conflicto
internacional que tenga una dimensión militar, especialmente cuando se cuente
con los avales de legalidad y de legitimidad necesarios por parte de la ONU , la UE o la OTAN , así como el de las
Cortes. Se elude una reflexión madura sobre el mantenimiento de la seguridad
nacional y colectiva en un mundo de Estados fallidos y hostiles, y del Daesh. Semejante instinto parte de una
pretendida y dudosa superioridad moral de Europa.
El segundo –basado en una “realpolitik barata y mercantilista-
conduce a gobernantes y políticos españoles a abrazar a déspotas en Eurasia y
Oriente Próximo. Semejante política “ni suele dar tanta rentabilidad económica
y de seguridad, ni es sostenible en tiempos de demandas globales de mayor
empoderamiento cívico y popular”. La
naturaleza brutal de las relaciones internacionales excluye una política
exterior basada sólo en el apoyo a disidentes y a fuerzas de democratización.
En la diplomacia “seguirá habiendo dilemas sin solución clara ante escenarios
imperfectos como Túnez, Moldavia o Ucrania, por
no hablar de Rusia”. Como democracia moderna que somos, “tenemos que
cuestionar el posibilismo del status quo”,
pues no se puede pedir a otros pueblos que “acepten vivir resignados bajo sistemas en los que no
querríamos vivir”, por lo que los líderes actuales deberían abordar estos retos
en vez de decir siempre lo que sus bases quieren oír. Lasheras concluye afirmando
que hay dos opciones: una agenda exterior conservadora y reactiva, y otra
renovada y renovadora más internacionalista, propia de una comunidad que quiera
ser protagonista activo de la nueva era.
A estas
estimulantes reflexiones cabe hacer algunas matizaciones. Hay que huir tanto
del aislacionismo como del excesivo intervencionismo, como le ha ocurrido a la OTAN cuando –a la búsqueda de
una nueva razón de ser que justificara
su permanencia tras la extinción del Pacto de Varsovia y la desintegración de la URSS- aumentó sus
competencias y amplió su ámbito de acción saltando de lo regional a lo global.
Los Estados y las Organizaciones –sean económicas y políticas como la UE o militares como la OTAN- deben ser coherentes
con sus principios y no ir más allá de sus competencias y de sus objetivos legalmente
establecidos, y actuar con coherencia para hacer frente a los desafíos pasivos
planteados por los Estados fallidos, y los activos generados por los Estados
hostiles y –sobre todo- por los agresivos movimientos paraestatales como Al Qaeda o el autodenominado “Estado
Islámico”.
La tolerancia con determinadas
autocracias –“nuestros bastardos”, como decía Franklin Roosevelt- no es
patrimonio exclusivo de los españoles, sino que es practicada por todos los
Gobiernos y políticos del mundo, especialmente los más poderosos, como Estados
Unidos y Rusia. Los Estados deben ser prudentes en sus actitud hacia los demás
miembros de la Comunidad
internacional y no entrometerse en sus asuntos domésticos –como solía hacer la URSS en su zona de influencia
y sigue haciendo, hasta cierto punto, la Rusia de Vladimir Putin-, ni juzgar y condenar
alegremente sus conductas, “viendo la paja en el ojo ajeno e ignorando la viga
en el propio” -como hace farisaicamente Estados Unidos cuando denuncia
anualmente las violaciones de derechos humanos en el mundo, pasando por alto
las suyas con Guantánamo, el mantenimiento de la pena de muerte, el control
ilegal de las comunicaciones de los ciudadanos o la discriminación de las
minorías-.Ello no empece que deban mantener una actitud ética de condena de cualquier
violación de los derechos humanos, sin dobles estándares hipócritas ni
concesiones a “sus bastardos”.
Aunque los Estados deban mantener
relaciones con el mayor número posible de países, la intensidad de las mismas
no tiene por qué ser la misma y debería depender -como ha señalado Florentino
Portero-del tipo de Gobierno del que estuvieran dotados y graduarse en función,
no sólo de los intereses nacionales, sino también del grado de respeto de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales. Las relaciones con los
Estados democráticos deberían ser plenas e intensas, con los Estados
autoritarios en transición hacia un Estado de Derecho, normales y encaminadas a
facilitar su conversión en regímenes políticos homologables y, con los Estados
dictatoriales, reducidas en el ámbito
político y limitadas a los aspectos socioeconómicos y culturales. Pueden producirse contradicciones entre la defensa
de los intereses nacionales y el respaldo a los derechos humanos, como prueba,
por ejemplo, el desarrollo de las relaciones diplomáticas con China o Arabia
Saudita, con quienes, la menor crítica a su lamentable estándar de derechos humanos
afecta negativamente a la cordialidad de dichas relaciones.
Adecuación de la
política exterior de España a los tiempos que corren
En conclusión, toca responder a
la cuestión planteada en el título de este artículo:¿Está la política exterior
española a la altura de los tiempos?. Aunque sea susceptible de mejora, creo
que cabe dar una respuesta afirmativa, siempre que se sigan aplicando los
parámetros esenciales enunciados en su día por Fernández Ordóñez: la integración
europea, la proyección iberoamericana, la solidaridad mediterránea y el vínculo
atlántico. Estos pilares de la política exterior española deberían ser complementados
con otros vaectores como el incremento de la presencia en Asia-Pacífico
–especialmente en el ámbito económico y financiero-, una mayor cooperación con
el África Subsahariana, una activa participación en los organismos
internacionales –universales y regionales- y el fomento del respeto a los
derechos humanos.
La vertiente europea debe ser sin
duda la prioritaria, pues –como ha señalado Araceli Mangas- “hemos hecho de
Europa nuestro propio proyecto nacional”. Los temas comunitarios han dejado de
ser primordialmente internacionales para convertirse en internos. A pesar de
las diversas crisis y los numerosos obstáculos, España debe apostar por
intensificar el proceso de integración en el seno de la
UE. Enla OTAN
y a su alianza militar con Estados
Unidos, en momentos de zozobra e inseguridad provocados por el terrorismo
yihadista alentado por Al Qaeda y el Daesh. España debe prestar especial
atención y dedicación al Mediterráneo, ya que su territorio es una parte importante de la frontera de Europa
con África. Los límites exteriores de la península ibérica empiezan en Senegal
y Mali, y uno de sus puntos más sensibles es el Sahel, donde existe un vacío de
poder colmado por milicias yihadistas terroristas de diverso pelaje, que tienen
a nuestro país en su punto de mira. Por último, España ha de potenciar su
vertiente trasatlántica. Cabe preguntarse con Julián Marías si existe en el
mundo actual una comunidad comparable, un grado de vitalidad, una capacidad
creadora y un marco de referencia de medio milenio, por lo que la empresa de
nuestro tiempo no puede ser otra que “la recomposición de las Españas”, que
constituye “la única posibilidad de que tengan porvenir”. No hay que abusar de
la herencia gloriosa y huir de los juegos florales, y dotar del máximo
contenido posible nuestras relaciones políticas, económicas, sociales y
culturales con Iberoamérica.
Madrid, 25 de Enero de 2016
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