1 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública , Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
LEGISLACIÓN ESPAÑOLA Y DEMOCRACIA PERTICIPATIVA
Estudio sobre las posibilidades que ofrece la legislación española de régimen local para la promoción de la democracia directa y participativa
Felipe Ureta
Consultor en administración pública en
proyectos de cooperación de la Comisión Europea
1. DECLARACIÓN DE PRINCIPIOS
1.1 Necesidad de la democracia directa en el municipio
Aunque la democracia representativa es el sistema general en todos los niveles de administración en España, existen en el ámbito local formas de democracia directa, como el concejo abierto, que rompen la uniformidad del sistema y ofrecen interesantes posibilidades para la renovación de la democracia local.
Hoy en día la democracia directa no tiene muchos adeptos. Es frecuente creer que la democracia directa es peligrosa para la estabilidad de la democracia representativa. Se la asocia generalmente con el asambleísmo y el populismo. Se diría que se olvidan sus nobles orígenes en la antigua Atenas, los comicios romanos y las asambleas de las ciudades medievales. El caso de la democracia directa en Suiza se percibe como una excepción, y generalmente se menciona en contra el uso que habitualmente se hace en ese país del referéndum en todos los niveles de administración. Las formas de democracia directa local de Estados Unidos son consideradas demasiado radicales (pensemos en los referendos e iniciativas locales, la revocación de cargos, las votaciones de empréstitos municipales, etc.).
Aunque a veces se habla con cierto entusiasmo romántico de la democracia directa, casi siempre se concluye que ese sistema no es aplicable en nuestro país. Y esto se dice tanto en España como en cualquier país de Europa o América Latina, con una mezcla de resignación y convencimiento de que no puede ser de otra forma en la época actual.
Nadie cuestiona, sin embargo, que en una asociación o en una empresa el órgano supremo de toma de decisiones es la asamblea general; ni tampoco cuando una asociación reúne a una gran cantidad de miembros o una empresa tiene numerosos accionistas. Para esos casos se establece el nombramiento de delegados u otras formas de delegación de voto. Pero no se propone nunca suprimir la asamblea general para mantener exclusivamente una asamblea representativa.
Creo que es necesario acabar con estos prejuicios en contra de la democracia directa en el municipio y defender la necesidad de que los ciudadanos decidan directamente, y no sólo por delegación, sobre los asuntos locales. La polis, la ciudad, es la cuna de la democracia directa; es allí, pues, donde debe impulsarse su renacimiento. Es necesario abandonar la idea de que toda decisión debe tomarse por los representantes de los ciudadanos. Es fundamental, como condición de la libertad política –como dirían los clásicos–, que los ciudadanos decidan directamente sobre los asuntos más importantes de la ciudad, incluido el presupuesto municipal. Creer que los ciudadanos no están preparados para ello, que no saben lo que quieren porque los asuntos en la actualidad son muy complejos, y que no se les puede dar ese poder porque podrían caer en la demagogia es tan absurdo como lo eran los argumentos similares de los reaccionarios que en los siglos XIX y XX todavía se oponían a la democracia representativa.
Es necesario, pues, impulsar la democracia directa; pero ello no implica en absoluto excluir la democracia representativa. No son conceptos excluyentes; al contrario, ambas pueden, y deben, coexistir y complementarse, como lo demuestran ejemplos históricos y actuales1. Recordemos que la Carta Europea de Autonomía Local garantiza expresamente la democracia directa y defiende su coexistencia con la democracia representativa.
1.2 Necesidad de la democracia participativa en el municipio
La democracia participativa surge como modo de superar las deficiencias de la democracia representativa en el ámbito local. Frente al ciudadano pasivo que se limita a votar una vez cada 4 años, se propone un ciudadano activo, dispuesto participar en las iniciativas de los órganos representativos dando su opinión, haciendo propuestas y controlando los compromisos asumidos por los electos.
La legislación española de régimen local garantiza la participación ciudadana en los asuntos locales mediante la regulación del derecho a la información e iniciativa ciudadana, las consultas populares, los consejos sectoriales y otros órganos de participación.
Aunque la democracia participativa cuenta en España con numerosos defensores y promotores que han desarrollado interesantes experiencias en el ámbito municipal, sin embargo, las mismas no han pasado de ser casos excepcionales. Por regla general, el régimen local español está basado casi exclusivamente en los principios de la democracia representativa encarnada en los órganos básicos del régimen general de ayuntamiento. Incluso allí donde se han introducido consejos sectoriales y otros órganos de participación, es frecuente que en la práctica su funcionamiento haya sido insuficiente, tanto por las resistencias de los electos a consultar como por la apatía de los mismos miembros de esos órganos de participación.
Entre los recientes ejemplos de experiencias exitosas de participación ciudadana en España está el caso del Ayuntamiento de Albacete, que ha puesto en práctica los presupuestos participativos inspirados en el modelo de Porto Alegre en Brasil. Esta experiencia, que es analizada en una ponencia incluida en nuestro panel, demuestra las enormes posibilidades que permite la legislación española de régimen local.
Es necesario, pues, impulsar la participación ciudadana en el municipio sobre la base de la legislación española de régimen local y de la Carta europea de democracia local, y teniendo en cuenta las mejores prácticas de otros países en la materia.
2. ANÁLISIS DE LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA
2.1 El concejo abierto
El concejo abierto, como asamblea de todos los ciudadanos de un municipio, tiene una larga tradición histórica que se remonta a la edad media. Las constituciones modernas lo recogen y lo preservan, pero no logran darle auge. Al contrario, pese a la garantía constitucional, decae gradualmente en la práctica y queda relegado a los más pequeños municipios. Así llega hasta nuestra actual constitución de 1978, que se limita a hacer una mención a él y a mandar que sea regulado por ley, después de consagrar como
1 Recordemos que en la antigua Atenas existían la asamblea de ciudadanos y el consejo de representantes; en Roma los comicios y el senado; actualmente en el cantón suizo de Glarus existen la asamblea y el parlamento; y en los municipios de Estados Unidos el referéndum y otras formas de democracia directa existen junto a los órganos representativos.
régimen general del municipio el ayuntamiento, expresión de la democracia representativa2.
Pero esa mínima mención es ya un triunfo. Gracias a ella, el concejo abierto sigue vivo en pleno siglo XXI3. La Ley de Bases del Régimen Local, siguiendo el mandato constitucional, regula el concejo abierto como una forma especial de gobierno municipal4, después de establecer el ayuntamiento como régimen general, de acuerdo con la constitución.
1) petición de la mayoría de los vecinos;
2) decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento;
3) aprobación por la Comunidad Autónoma.
Creo sinceramente que esta posibilidad, hasta ahora nunca aprovechada por ningún municipio en España, debería servir de acicate a todos los que nos apasionamos con la democracia directa. Se pueden imaginar municipios de 1.000, 2.000, 5.000, 10.000 habitantes constituidos en concejo abierto. No es imposible. La ley lo permite. Y el derecho comparado ofrece ejemplos de que esto es viable: así en Suiza, a nivel municipal e incluso cantonal.
La estructura orgánica del régimen de concejo abierto, de acuerdo con la ley, es bipartita, como lo es también la del ayuntamiento. En ambos regímenes existen 2 órganos fundamentales: en el concejo
2 Artículo 140 de la Ley de Bases: “La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. (…) La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen de concejo abierto”.
3 Conforme a información del Registro Nacional de Entidades Locales, existen hoy en día 880 municipios que funcionan en Concejo Abierto, según información de diciembre de 2001 proporcionada por el Registro Nacional de Entidades Locales. Están localizados en 12 Comunidades Autónomas: Andalucía (2), Aragón (137), Cantabria (1), Castilla y León (411), Castilla-La Mancha (183), Cataluña (30), Comunidad Valenciana (20), Extremadura (1), Comunidad de Madrid (11), Navarra (33), País Vasco (4), La Rioja (47). Existen hoy por hoy 22 municipios que, sobrepasando los 100 habitantes, conservan el régimen de Concejo Abierto. El de mayor número de habitantes tiene 166 y está en Guadalajara, Castilla-La Mancha.
4 Artículo 29, Ley de Bases, dentro del Capítulo IV. Regímenes especiales.
5 Artículo 29.1, Ley de Bases: “Funcionan en Concejo Abierto:
a. Los Municipios con menos de 100 habitantes y aquellos que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y administración.
b. Aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales y otras circunstancias lo hagan aconsejable”.
6 Artículo 29.2, Ley de Bases: “La constitución en Concejo Abierto de los Municipios a que se refiere el apartado b) del número anterior, requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma ”.
abierto el Alcalde y la Asamblea de todos los vecinos7; en el Ayuntamiento, el Alcalde y los Concejales8. Me pregunto, sin embargo –y volviendo a la posibilidad antes apuntada–: si un municipio de entre 5.000 y 10.000 habitantes se propusiera constituirse en concejo abierto, ¿no podría encontrar más útil el conservar el pleno, junto a la nueva asamblea de vecinos? Parece probable que “la mejor gestión de los intereses municipales” haga aconsejable crear una estructura orgánica tripartita para esos municipios: Alcalde, Concejales y Asamblea de ciudadanos, sobre la base de un reparto de competencias entre los Concejales (el Pleno) y la Asamblea de ciudadanos. Esto es lo que ocurre en Glarus (Suiza) a nivel cantonal: el parlamento cantonal decide sobre ciertos asuntos y hasta cierto límite; para los más importantes decide la Asamblea de ciudadanos.
El funcionamiento de la Asamblea se rige por los usos y costumbres, dice el Reglamento Orgánico de Funcionamiento de las Corporaciones Locales9. Igual que la Ley de Bases, el Reglamento describe el municipio constituido en concejo abierto como un conservatorio de antiguas normas consuetudinarias, nunca escritas. En defecto de éstas, se regirán por la Ley de Bases, las leyes de las Comunidades Autónomas y por el Reglamento de Organización y Funcionamiento. Asombrosamente, no se menciona el Reglamento Orgánico del municipio constituido en concejo abierto. No parece imposible que un municipio constituido en concejo abierto pueda haber escrito sus usos y costumbres inmemoriales en su reglamento orgánico, dando así seguridad jurídica al derecho que le es aplicable. Se diría que las citadas normas no animan a esos municipios a escribir sus usos y costumbres, en uso de su potestad de autoorganización –sobre esto se hablará más abajo–, sino que se satisfacen de que subsistan para siempre en forma consuetudinaria. El Reglamento de Organización establece que la Asamblea se debe reunir al menos una vez al trimestre10; deben asistir al menos un tercio de los vecinos, presentes o representados11; y los acuerdos han de tomarse por mayoría12. Hay que decir que la delegación de voto de que habla el artículo 111 supone en la práctica desustanciar la asamblea de ciudadanos, ya que
7 Artículo 29.3, Ley de Bases: “En el régimen del Concejo Abierto, el gobierno y la administración municipales corresponden a un Alcalde y una Asamblea vecinal de la que forma parte todos los electores. Ajustan su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido en esta Ley y las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local”. En el mismo sentido el artículo 2.1., Reglamento de Organización y Funcionamiento (ROF): “En los Municipios que funcionen en régimen de Concejo Abierto, el gobierno y administración se ejercerán por una Asamblea integrada por todos los electores existentes en el Municipio y por el Alcalde elegido directamente por ellos”.
8 Artículo 19.1, Ley de Bases: “El Gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos Municipios que legalmente funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales”. En el mismo sentido el artículo 2.1, ROF: “El gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos Municipios que legalmente funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales”.
9 54.1, ROF: “En los Municipios que funcionen en régimen de Concejo Abierto, las atribuciones de la Asamblea y del Alcalde se regirán por los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, por la Ley 7/1985, de 2 de abril, por las leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local y por las normas de las secciones segunda y cuarta de este capítulo”. En el mismo sentido el artículo 111.1, ROF: “El funcionamiento de las Asambleas vecinales se ajustará a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a la Ley 7/1985, de 2 de abril, y a las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local. En defecto de estas últimas se aplicará el presente artículo y, en lo posible, lo establecido en el capítulo primero de este título”.
10 Artículo 111.2, ROF: “Las Asambleas vecinales se reunirán donde lo tengan por costumbre, celebrarán sesión ordinaria como mínimo una vez al trimestre en día festivo, y serán convocadas a toque de campana, por pregón, por anuncio o por cualquier otro medio de uso tradicional en el lugar”.
11 Artículo 111.3, ROF: “Para que dichas Asambleas queden válidamente constituidas habrá de asistir una tercera parte de los vecinos, presentes o representados, que a ello tengan derecho. En ningún caso el número de presentes podrá ser inferior a tres. Se requiere siempre la presencia del Presidente y del Secretario o de quienes legalmente les sustituyan. La representación de los vecinos podrá otorgarse para cada sesión o con carácter permanente pero siempre a favor de vecino perteneciente a la Asamblea vecinal. La representación deberá acreditarse mediante documento público, documento privado con firma notarialmente legitimada o poder otorgado ante el Secretario de la entidad local. Ningún vecino podrá asumir la representación de más de un tercio de los miembros de la Asamblea vecinal”.
12 Artículo 111.4, ROF: “Los acuerdos se adoptarán por mayoría de votos”.
puede darse el caso, como apunta el mismo artículo citado, de que una asamblea esté constituida sólo por tres ciudadanos. En lo que concierne al Alcalde en el régimen de concejo abierto, puede designar hasta 3 Tenientes de Alcalde, entre los electores del municipio, para que lo ayuden13.
Finalmente hay que mencionar que la Ley de Bases autoriza a las Leyes de desarrollo autonómicas a crear regímenes especiales para ciertos municipios14. Así por ejemplo la ley muncicipal y de regímen local catalana ha regulado prolijamente varios regímenes especiales15.
2.2 El referéndum local
El referéndum local está regulado con carácter extremadamente restrictivo en la Ley de Bases –que lo denomina consulta popular–16. Tanto que a menudo Alcaldes que lo habían convocado una vez, encontraron después hartas dificultades para convocar otro, y acabaron por desistir. Es el caso del Ayuntamiento de Arbúcies (Cataluña) que en 1986 organizó el primer referéndum local del Estado español; intentó convocar otro en 1991, pero fue informado desfavorablemente por la Generalidad de Cataluña por entender que el Ayuntamiento no tenía competencia en la materia, y finalmente fue denegado por el Gobierno de España. Tantas fueron las trabas, que finalmente el Ayuntamiento optó por no iniciar más el complicadísimo procedimiento del referéndum local.
13 Artículo 54.2, ROF: “El Alcalde podrá designar Tenientes de Alcalde, hasta un máximo de 3, entre los electores del Municipios, que se regirán por lo dispuesto en la sección tercera de este capítulo”.
14 Artículo 30, Ley de Bases: “Las Leyes sobre régimen local de las Comunidades Autónomas en el marco de lo establecido en esta Ley, podrán establecer regímenes especiales para Municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes”.
15 Sobre el régimen de concejo abierto en las leyes de desarrollo autonómicas, véanse los siguientes artículos: 32 y ss. de la Ley foral de administración municipal; 51 a 64 de la Ley de entidades locales de Castilla-La Mancha; 47 y ss., y 95 y ss. de la Ley de administración local de Aragón; 72 y ss. de la Ley de administración local de Castilla y León; 29 y ss., y 53 a 55 de la Ley de régimen local de La Rioja ; 69 y ss. de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña; 45 y ss de la Ley de régimen local Murcia; 88 y ss de la Ley de administración local de Galicia.
16 Art. 71, Ley de Bases: “De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma , cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del pleno y autorización del Gobierno de la Nación , podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local”.
17 La autorización del gobierno de la nación está en relación con el art. 149.1.32 de la Constitución , que establece: “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las materias siguientes: (…) 32) Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum”.
18 Respecto al derecho de los vecinos a pedir la consulta popular, véanse los art. 18.1 de la Ley de Bases: “ Son derechos y deberes de los vecinos: (…) f) pedir la consulta popular en los términos previstos en la ley”. Véase también la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las modalidades del referéndum.
19 Art. 69.2 Ley de Bases: “Las formas, medios y procedimientos de participación que las Corporaciones establezcan en ejercicio de su potestad de autoorganización no podrán en ningún caso menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos regulados por la Ley ”.
Esta regulación está a años luz del sistema suizo, donde no es necesaria la autorización del cantón o del gobierno federal para someter un asunto a la asamblea de ciudadanos, y el referéndum es un mecanismo de uso frecuente en el municipio. Similarmente, en Estados Unidos el referéndum constituye un mecanismo muy utilizado de control de las decisiones de los órganos representativos del municipio. Y es habitual que los vecinos sean llamados a decidir en las urnas sobre las finanzas locales, por ejemplo para que el ayuntamiento pueda endeudarse.
La regulación española presenta, pues, notables limitaciones, que no pueden interpretarse sino como fruto del temor de los legisladores a la democracia directa, por su supuesto poder de desestabilización de la democracia representativa20. Demuestra la desconfianza de los legisladores hacia las decisiones de los vecinos y deja entrever, en un plano más profundo, que los legisladores consideran que los vecinos no pueden decidir responsablemente sobre sus propios asuntos. Sin embargo, la posibilidad de que los vecinos pidan el referéndum deja abierta la puerta a su utilización potencial como medio de control de las decisiones del pleno. Y digo potencial, porque en la práctica no es habitual.
2.3 Los consejos sectoriales de participación ciudadana
El pleno del ayuntamiento puede crear consejos sectoriales como órganos de participación de los ciudadanos y de las asociaciones en los asuntos municipales21. El Reglamento de Organización configura los consejos sectoriales como órganos consultivos y de propuesta, de acuerdo con la prohibición legal de que los órganos de participación menoscaben las facultades de decisión de los órganos representativos del municipio22.
Los consejos sectoriales no son órganos necesarios de todo municipio, sino que existen allí donde el pleno haya decidido crearlos. Su composición, organización y ámbito de actuación son establecidos por acuerdo del pleno. Son presididos por un concejal que actúa de enlace entre el Ayuntamiento y el Consejo23. Están compuestos generalmente por representantes de las asociaciones24, aunque también
20 Los legisladores autonómicos no han superado estas limitaciones. Véanse la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, artículos 144 a 146; Ley de administración local de Galicia, artículo 257; Ley foral de administración local, artículo 96; Ley de administración local de Aragón, artículo 157.
21 Artículo 130, ROF: “El Pleno de la Corporación podrá acordar el establecimiento de Consejos Sectoriales, cuya finalidad será la de canalizar la participación de los ciudadanos y de sus asociaciones en los asuntos municipales.
Los Consejos Sectoriales desarrollarán exclusivamente funciones de informe y, en su caso, propuesta, en relación con las iniciativas municipales relativas al sector de actividad al que corresponda cada Consejo”.
22 Ley de Bases, artículo 69.2 antes citado. En relación con la normativa autonómica, véanse los siguientes artículos sobre información y participación ciudadana: Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas de Canarias, artículos 156 y ss.; Ley municipal y de régimen local de Cataluña, artículos 139 y ss.; Ley de régimen local de la región de Murcia, artículos 43 y ss.; Ley foral de administración local de Navarra, artículos 92 y ss.; Ley de administración local de Aragón, artículos 152 y ss.; Ley gallega de administración loca, artículos 71, 72 y 251 y ss.; Ley de régimen local de La Rioja , artículo 88.
23 ROF, artículo 131. 1: “La composición, organización y ámbito de actuación de los Consejos Sectoriales serán establecidos en el correspondiente acuerdo plenario.
En todo caso, cada Consejo estará presidido por un miembro de la Corporación , nombrado y separado libremente por el Alcalde o Presidente, que actuará como enlace entre aquélla y el Consejo.
2. El ámbito territorial de actuación de los Consejos Sectoriales podrá coincidir con el de las Juntas de Distrito, en el caso de que existan, en cuyo supuesto su presidencia recaerá en un miembro de la Junta correspondiente y su actuación de informe y propuesta estará en relación con el ámbito de actuación de la misma”.
24 Como se desprende del artículo 130 ROF. En relación con esto véase también el artículo 72 de la Ley de Bases: “Las Corporaciones locales favorecen el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, les facilitan la más amplia información sobre sus actividades y, dentro de sus posibilidades, el uso de los medios públicos y el acceso a las ayudas económicas para la realización de sus actividades e impulsan su participación en la
gestión de la Corporación en los términos del número 2 del artículo 69. A tales efectos pueden ser declaradas de utilidad pública”. También el artículo 235 ROF: “Las asociaciones generales o sectoriales canalizarán la participación de los vecinos en los Consejos Sectoriales, en los órganos colegiados de gestión descentralizada de servicios municipales cuando tal participación esté prevista en las reglamentaciones o acuerdos municipales por los que se rijan y, en su caso, en la medida en que lo permita la legislación aplicable y se llevará a cabo en los términos y con el alcance previstos en los mismos.
En todo caso, se tendrán en cuenta, a efectos de determinar el grado de participación de cada una de ellas, tanto la especialización sectorial de su objetivo social como su representatividad.
En principio, la participación de estas asociaciones sólo se admitirá en relación con órganos deliberantes o consultivos, salvo en los casos en que la Ley autorice la integración de sus representantes en órganos decisorios”.
pueden estar compuestos por ciudadanos individualmente considerados25.
En los municipios que tienen estos consejos, es frecuente su regulación en el reglamento orgánico o en el reglamento de participación ciudadana, o en un reglamento interno específico para cada consejo. Sin embargo, la regulación que establecen esas normas de autoorganización municipal es a menudo demasiado general, y no añade mucho más a lo que dice el Reglamento de Organización y Funcionamiento. No se suele regular el procedimiento de selección y nombramiento de sus miembros, ni la duración de su mandato, ni sus derechos y deberes; ni el deber de los órganos municipales de consultarles; ni el procedimiento, requisitos y plazo para efectuar la consulta. En la práctica, pues, los consejos sectoriales dependen en exceso de la voluntad política de los alcaldes y de los plenos que los crean. Falta casi siempre una regulación que garantice de manera permanente su funcionamiento, y faltan los medios para aplicarla.
Y sin embargo, cuando la voluntad política se da, encontramos experiencias muy interesantes que demuestran que los consejos sectoriales pueden ser un cauce muy efectivo de participación ciudadana, si se ponen los medios para ello. Así lo demuestra la experiencia del Ayuntamiento de Albacete y los presupuestos participativos, ejemplo notable de innovación en el modo de hacer política municipal.
2.4 Los derechos de información, iniciativa y participación ciudadana en el pleno y otros órganos municipales
25 Como se desprende del artículo 130 que habla de “participación de los ciudadanos y de sus asociaciones”.
26 Artículo 69.1, Ley de bases: “Las Corporaciones locales facilitarán la más amplia información sobre su actividad y la participación de todos los ciudadanos en la vida local”. Véase también el artículo 70.3: “Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de las Corporaciones locales y sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros en los términos que disponga la legislación de desarrollo del artículo 105, letra b) de la Constitución (…)”.
27 Capítulo II. Información y participación ciudadana, artículos 227 y ss. También en su art. 207: “Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de los órganos de gobierno y administración de las entidades locales (…)”.
28 Véanse artículos 227.2, ROF: “No son públicas las sesiones de la Comisión de Gobierno ni de las Comisiones Informativas. Sin embargo, a las sesiones de estas últimas podrá convocarse, a los solos efectos de escuchar su parecer o recibir su informe respecto a un tema concreto, a representantes de las asociaciones o entidades a que se refiere el artículo 72 de la ley citada en el número anterior”; artículo 228.1 ROF. “Cuando alguna de las asociaciones o entidades a que se refiere el artículo 72 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, desee efectuar una exposición ante el Pleno en relación con algún punto del orden del día en cuya previa tramitación administrativa hubiese intervenido como interesado, deberá solicitarlo al Alcalde antes de comenzar la sesión. Con la autorización de éste y a través de un único representante, podrá exponer su parecer durante el tiempo que señale el Alcalde, con anterioridad a la lectura, debate y votación de la propuesta incluida en
el orden del día. 2. Terminada la sesión del Pleno, el Alcalde puede establecer un turno de ruegos y preguntas por el público asistente sobre temas concretos de interés municipal. Corresponde al Alcalde ordenar y cerrar este turno”. En cuanto el derecho de ciudadanos individuales: artículo 231.3 ROF: “Cuando la solicitud formule una propuesta de actuación municipal, su destinatario informará al solicitante del trámite que se le haya de dar. Si la propuesta llega a tratarse en algún órgano colegiado municipal, quien actúe de Secretario del mismo remitirá en el plazo máximo de 15 días al proponente copia de la parte correspondiente del acta de la sesión. Asimismo el Presidente del órgano colegiado podrá requerir la presencia del autor de la propuesta en la sesión que corresponda, a los efectos de explicarla y defenderla por sí mismo”.
El derecho de información no presenta problemas en la práctica y está suficientemente garantizado. Otra cosa es el derecho a presentar propuestas e intervenir en el pleno u otros órganos municipales, que depende en la práctica de la disposición de los ciudadanos y asociaciones a participar, y de la voluntad del Alcalde de promover esa participación. Falta también, como se ha señalado en relación con los consejos sectoriales, una normativa suficiente que asegure el ejercicio y efectividad de este derecho. Las previsiones de los reglamentos orgánicos y de participación ciudadana añaden bien poco al régimen general de la Ley de Bases y el Reglamento de Organización y Funcionamiento, y de las leyes autonómicas de desarrollo.
2.5 El reglamento orgánico y otros reglamentos de autoorganización municipal
El Reglamento Orgánico es la norma en que se establece la organización que el municipio se da a sí mismo en virtud de su potestad de autoorganización29. Esta norma debe regular los siguientes aspectos organizativos: a) el funcionamiento de los órganos básicos, como la comisión de gobierno y el pleno, b) estatuto de los miembros electivos, c) establecimiento y funcionamiento de los órganos complementarios, incluidos los consejos sectoriales y otros cauces de participación ciudadana30. El Reglamento Orgánico, como norma reglamentaria que es, está subordinado a la Ley de Bases y a la Ley autonómica de Desarrollo, según el principio de jerarquía normativa31.
Los municipios, sin embargo, no han aprovechado –y a veces no se les ha permitido aprovechar– su potestad de autoorganización para dotarse de una organización propia que responda a sus particulares necesidades o aspiraciones. En la práctica, han aplicado generalmente un modelo de reglamento orgánico estándar con pocas variaciones de un municipio a otro. Del mismo modo ha ocurrido frecuentemente con los reglamentos de participación ciudadana. A ello ha contribuido el hecho de que las leyes de desarrollo autonómicas han sido exhaustivas en la regulación de los órganos municipales, incluidos los órganos complementarios32. Ello ha dejado poco espacio a los municipios para ejercer su
29 La Ley de Bases reconoce la potestad reglamentaria y de autoorganización de los municipios en su artículo 4.1: “En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los Municipios, las Provincias y las Islas: a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización". Véase también el artículo 20 en relación con la potestad de autoorganización por Reglamento Orgánico. Véase Enrique Sánchez Goyanes, La potestad normativa del municipio español. Ordenanzas, reglamentos, planes urbnísticos, normas, Madrid, 2000, pp. 116 y ss.
30 Véase artículo 20 Ley de Bases sobre la organización municipal y su regulación por reglamento orgánico.
31 Véase el artículo 55 del Texto Refundido sobre el Régimen Local, que dice: “En la esfera de su competencia, las Entidades locales podrán aprobar Ordenanzas y Reglamentos, y los Alcaldes dictar Bandos. En ningún caso contendrán preceptos opuestos a las leyes”. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en su famosa sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, que declaró inconstitucional un inciso del artículo 20.1.c y otro del 20.2 de la Ley de Bases por no reconocer la subordinación del Reglamento Orgánico a la Ley Autonómica , y el artículo 5 por establecer un orden de prelación de fuentes que no respetaba la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que establece la Constitución.
32 En relación con la organización municipal ténganse en cuenta los siguientes artículos de las leyes autonómicas: 45 y ss. de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña;.8 y ss. de la Ley foral de administración municipal; 31 y ss. de la Ley de régimen local de Murcia; 83 y ss. de la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas de Canarias; 27 y ss. de la Ley de administración local de Aragón; 59 y ss. de la Ley de administración local de Galicia.
potestad de autoorganización. Además de ello, la jurisprudencia ha mantenido a menudo interpretaciones restrictivas del poder de autoorganización33, criticadas por una parte de la doctrina, que ha culpado a la jurisprudencia de haber limitado la autonomía local34.
Así pues, el reglamento orgánico y los demás reglamentos de organización municipal no han sabido, o no han podido, utilizar todos los medios que su potestad de autoorganización les confiere.
3. PROPUESTAS
Con el fin de promover la democracia directa y participativa en el ámbito local, y sobre la base del análisis de la legislación española hecho hasta aquí, propongo tres líneas de acción para los municipios que estén interesados:
3.1 Fortalecer y extender los concejos abiertos
Fortalecer el régimen de concejo abierto allí donde existe actualmente, es decir en los municipios de menos de 100 habitantes y aquellos otros que cuenten con en este régimen, mediante medidas para impulsar las asambleas de vecinos y mejorar su funcionamiento y la toma de decisiones, teniendo en cuenta las mejores prácticas de democracia directa de otros países, en particular de Suiza y de Estados Unidos. Esas medidas deben ser “consitucionalizadas” en los reglamentos orgánicos, mediante un proceso de revisión y reforma de los mismos en el que sean involucrados activamente los ciudadanos.
Impulsar la conversión de otros municipios en concejo abierto aprovechando la vía abierta por el artículo 29.2 de la Ley de Bases. Este proceso de reforma, que requiere petición por mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de 2/3 del pleno y aprobación de la Comunidad autónoma, debe servir para impulsar una intensa participación ciudadana y un gran debate sobre el modelo de municipio. Deberá considerarse la conveniencia de establecer una organización bipartita (alcalde y asamblea de vecinos) o tripartita (alcalde, concejales y asamblea de vecinos), lo que implica decidir sobre las competencias que deben corresponder respectivamente al pleno y a la asamblea. En este proceso deberán tenerse en cuenta también las mejores prácticas de democracia directa de otros países.
3.2 Desarrollar los procedimientos de consulta a la sociedad civil
Impulsar la participación ciudadana mediante el establecimiento de procedimientos de consulta a la sociedad civil en toda iniciativa municipal, en línea con los principios de buen gobierno promovidos por la Comisión Europea y otros organismos internacionales como la OCDE 35. Ello implica poner en
33 Así por ejemplo la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 1993 que confirma la nulidad del acto de un Ayuntamiento de Canarias por el que se creaban unas Comisiones de Asesoramiento de la Alcaldía y de la Comisión Municipal de Gobierno. Con invocación expresa de la sentencia 214/1989 del Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo sostiene que las mencionadas comisiones “son ilegales porque la Ley 8/1986 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias no autoriza a que se creen otras comisiones que las Municipales Informativas que desarrolla en sus artículos 78 a 81, por lo que la creación de las Comisiones de Asesoramiento por el acto impugnado excede de las potestades de autoorganización municipal que establece la Ley autonómica citada” (Ar. 548, FD 6º). Fragmento citado por Enrique Sánchez Goyanes, op. cit., p. 114-115.
34 Véase Sánchez Goyanes, op. cit, p. 111 y ss. y Luciano Parejo Alfonso, La potestad normativa local, Madrid, 1998, p. 48 y ss.
35 Véase el “White Paper on European Governance” de la Comisión Europea , 2001, y la Comunicación de la Comisión , de 5 junio 2002, “Towards a reinforced culture of consultation and dialogue – Proposal for general principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission”; “Open Government. Fostering dialogue with civil society”, OEDE, 2003; “Citizens as partners” OCDE, 2001.
práctica mecanismos de consulta por escrito, ya sea por correo o a través de internet, o presenciales, mediante reuniones, seminarios y talleres con los principales actores de la sociedad civil, o audiencias al público en general.
Ello debe llevar a generalizar los mecanismos de consulta a los ciudadanos y a las asociaciones. con vistas a la mejora de la planificación de las políticas públicas en el ámbito local.
3.3 Fortalecer y extender los consejos sectoriales
Fortalecer los consejos sectoriales allí donde existan e impulsar la creación de consejos sectoriales en los municipios que no los tengan, mediante la introducción de medidas para asegurar que sean consultados en todas las iniciativas de políticas públicas municipales. Para ello debe impulsarse una activa implicación de los ciudadanos y sus asociaciones, con vistas a la revisión y reforma de los reglamentos orgánicos y los reglamentos de participación ciudadana, teniendo en cuenta las mejores prácticas de otros países. Los reglamentos deben “constitucionalizar” los consejos sectoriales como órganos clave en el proceso de toma de decisiones en el municipio. A este fin es necesario regular los criterios y mecanismos de selección, nombramiento y renovación de sus miembros, la duración de su mandato, sus derechos y deberes, incluidas sanciones en caso de inasistencia o incumplimiento de sus funciones. Es necesario también regular el deber de los órganos representativos de consultar a los consejos sectoriales en toda iniciativa municipal conforme a un procedimiento que establezca el momento en que la consulta deba ser requerida, los plazos para la preparación del informe, las reuniones de los consejos sectoriales y la intervención sus miembros en el pleno y otros órganos municipales.
Reseña biográfica
Felipe Ureta Redshaw (Lima, 1963) es licenciado en derecho por la Universidad Complutense y máster en Derecho Europeo por la Universidad de Alcalá de Henares. Ha sido profesor de Derecho comunitario en la Universidad Alfonso X El Sabio y de Derecho romano en la Universidad Nacional de Educación a Distancia. Es consultor en proyectos de cooperación de la Unión Europea en el campo de la administración pública, reforma del Estado, administración de justicia, desarrollo local y participación ciudadana.
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